关于加快推进农村基层治理法治化的实践与探索.pdf
任雪莹
推进农村基层治理法治化是全面依法治国的基础性工程。在农村如何找到一种有效的法治化治理模式，是全面落实依法治国战略，推进社会主义新农村建设的重大任务。近年来，内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗全面实施了村务契约化管理，取得了明显成效。这一基层治理模式符合基层民主法治化的要求，是推进农村基层治理法治化的重大创新，具有普遍推广价值。
村务契约化管理模式的内涵和运行机制
村务契约化管理，就是通过合同、协议等法律文本，明确村级组织与村民之间、村干部与村民之间、村民与村民之间以及涉及村级事务的所有相关主体之间的权利、义务及履约时间和责任，使村级事务管理公开透明、责权明确、执行有据、运作规范，形成有法有据的长效治理机制。阿鲁科尔沁旗从2008年开始探索这一管理方式，形成了一套具体的管理运行模式。
坚持五个原则。一是合法性原则。在拟定各类契约文本的过程中，做到有法可依，并邀请政法机关和相关执法部门的人员参与，使各项条款要件齐全、合法有据。二是民主性原则。凡契约涉及的范围、内容和形式，均由村级组织和村民代表会议充分讨论，充分征求群众意见，体现群众意愿。三是公开性原则。对村务决策活动、契约文本等，及时公开、公示，全程阳光操作。四是书面性原则。凡是确定的契约事项都要落实在纸上，不能以口头承诺代替。五是实效性原则。协议事项因事而异，力求明确规范，实际实用，简便易行。
分类契约管理。契约化管理内容涵盖了村级事务的方方面面，阿旗把它归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设5个大类，每类中又划分若干小项。在此基础上，根据涉及对象的适用性质分别用合同、协议、纪要等方式实行契约化管理。
规范运作程序。建立以“四议一签三公开一报告”为内容的决策、执行、监督机制。在决策程序上用“四议”规范议事决策机制，“四议”，即党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。在执行程序上用“一签”规范执行落实机制，即嘎查村“两委班子”根据决议研究起草签订并落实契约文本（属于村级事务由村委会与相关责任者签订契约并执行，属于党内管理事务由村党支部与相关责任者签订契约并执行）。在监督程序上用“三公开一报告”规范监督评议机制。“三公开”，即契约文本公开、实施过程公开和实施结果公开。“一报告”，即对重大事项或有关需苏木乡镇协调的事务须党支部提前报苏木乡镇党委审核，并在契约签定后上报备案。
强化管理服务。采取了5项措施推进村务契约化管理实施：一抓组织领导。旗委和各苏木乡镇、办事处分别成立以主要领导为组长的契约化管理工作领导小组和配套工作机构，形成上下贯通、左右衔接的工作网络，实行专项推进。二抓宣传教育。通过编发嘎查村务契约化管理知识问答和宣传单，举办专题讲座、培训班和现场会等多种形式，统一干部群众的思想，提高认识，掌握相关技能。三抓示范规范。在选择两镇示范探索的基础上，总结编写了《案例汇编》、《合同示范文本》，供各嘎查村参考选用。四抓诉讼调解。旗委组织部、旗人民法院、旗司法局联合制定了嘎查村务契约化管理矛盾纠纷调处意见和违约调解办法及实施方案，明确了人民调解与司法调解相衔接的程序、实体、救助机制，确保矛盾纠纷有效调解。五抓监督落实。各苏木乡镇、嘎查村都成立了契约化管理工作监督小组，对契约内容是否全面真实、合理合法，执行是否到位全程跟踪，形成有效监督机制。
村务契约化管理的实践成效
阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式是一套系统的综合治理模式，这一治理模式使该旗实现了村级事务管理由“人治”向“法治”的转变、村级矛盾纠纷由“治标”到“标本兼治”的转变、村务管理机制由“单治”到“双治”的转变、村民自治从“要我自治”到“我要自治”的转变，取得了显著的实践成效。
加快了农村民主法治化进程，推进了村民自治的落实。村务契约化管理把农村民主管理与依法管理有机结合起来，依法落实和保障了村民的知情权、参与权、选举权和监督权，使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践。比如，村主任竞选中的贿选、宗族势力干扰和乱承诺，以及村干部自由用权度大，难监督，一直是村民自治中的老大难问题。在换届选举中，阿旗以契约方式规范了候选人的“竞选承诺”和目标责任，从而给竞选者带上“紧箍咒”，改变了以往竞选时的乱承诺现象，既确保了村民能够选出中意的带头人，减少了因竞选引发的冲突，也强化了对当选者的后续监督。同时，村务契约化确定的决策程序，将村级事务决策完全建立在民主协商的基础上，将村官执行决策的过程公开置于村民监督之下，从制度上铲除了村官不兑现承诺、个人说了算、以权谋私的土壤，从而使村官的腐败行为和决策失误大为减少。经跟踪调查，干部群众认为在村委会换届选举中实施竞职创业承诺的效果非常有效（59. 8%）、比较有效（32. 1%）的合计占91.9%；新当选的村干部普遍感到压力很大，积极兑现承诺，大多数做出了突出成绩。
培育了社会主义新风尚，促进了农村社会和谐稳定。契约化使各项村级事务有了具体明确的契约规定，大大减少了各类矛盾纠纷的发生。即使发生了矛盾纠纷，也能以契约为依据，通过调解及时解决，避免了矛盾激化；对少数调解不了的矛盾，通过司法途径也能够提供有力的证据，方便了司法机关依法判案。同时，契约化管理对大到土地调整，小到赡养老人、柴草堆放位置等，都给予了详细规定，有效避免了家庭、邻里之间的摩擦。类似契约，从表面上看是些鸡毛蒜皮的琐事，但正是对这些日常琐碎问题的规范解决，有效促进了人们思想的升华，使干群关系更加和谐、家庭关系更加和睦、邻里关系更加融洽，文明村风蔚然兴起，有力地促进了和谐稳定。
理顺了党支部和村委会的关系，加强了基层党组织建设。在村民自治的背景下，如何处理好党支部和村委会“两委“关系，一直是上下难解的问题。村务契约化管理的创新，为解决这一难题提供了一个很好的抓手。契约化管理促进村党支部的领导职能转变到民主决策、规范管理、监督保证上来，有效地改变了党组织抓经济社会工作束手无策的被动局面。通过契约规范，突出了党支部的领导核心作用，发挥了村委会的管理职能，理顺了两者的关系。通过对党员设岗定责，实现了党员权利与义务、责任与利益之间的对等，为党员有效发挥作用设置了平台，使党员的作用明显提高。村干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来，将更多的精力用在了发展经济和公共事业上，工作做细做实了，工作阻力减少了，工作成效明显提升。endprint
改变了乡镇干部的工作方式，加快乡镇服务型法治型政府建设。过去在公共事务管理中，乡镇党委、政府以责任书的形式安排工作，对村都是硬性行政命令，完不成任务对村干部处罚，而对自身却不设定任何约束条件，不承担任何责任。实行契约化管理，改变了这种上对下的单向履职模式，乡镇党委、政府在村级公共事务决策上，必须首先征求村级组织和村民的意见，在充分酝酿协商的前提下，双方平等签订责权分明行政契约，由过去的上下级变成了甲乙方，形成了双方共同遵守、双向监督的承诺，这是传统管理方式根本转变，大大加快了服务型、法治型政府建设。
村务契约化治理的法理依据与推广价值
村务契约化治理不仅仅是“签合同”，而是一种依法治理的配套运行机制，它具有充分的法理依据。村务契合管理模式符合农村基层治理法治化的要求和建设社会主义新农村的需要，具有普遍推广价值。
契约化治理符合市场经济下的契约关系要件。村务契约化治理作为一种政治现象，其形成和发展的内在动因都深植于经济之中，既受经济因素制约，同时对经济发展有反作用。我国改革开放30年，农村各种活动已经完全纳入市场经济轨道，市场经济活动成为农村社会运行的基础。市场经济就是法治经济，市场关系就是契约关系。契约关系是社会成员之间建立合作和信赖关联的基础：当交易在不同社会实体――个人、组织或机构之间发生的时候，所有交易的条件都由参与交易的各方协议。除非交易各方都相信他们能从交易中得到好处，否则就达不成协议。在契约化治理过程中，通过协议对各方权利的保护和义务的约束，确立了各方自我管理的责任，也建立起相互间的监督关系和利益依赖关系，而且各方的利益达成都依赖于对方的合作。这样安排的结果，将鼓励普遍存在的合作发生，各方的利益在社会领域得到控制和调整。并且，社会契约关系的发展涉及一系列制度环境条件，这些条件将影响逃避责任行为的成本，可谓一纸契约促进了村民自治中的知情权、参与权和监督权的实现。实施村级事务契约化治理顺应了市场经济的运行规律和内在要求，符合我国社会关系的发展趋势。
契约化治理体现主体平等的民事法律关系。实施契约化治理的核心是达成契约，契约必须具备法律要素条件。契约化治理涉及三个层面的两种法律关系：三个层面是指村民-村委会-基层政府。两种法律关系，一是民事法律关系，要求契约签订双方的地位是平等和自由的，内容合法。二是行政法律关系，处于管理与被管理的主体之间能否签订契约的问题。村务契约一般是村民与村民、村民与村委会之间签订的契约。村民之间签订契约只要内容合法、不违反公序良俗就不存在法律障碍。村民与村委会之间，按照《村民委员会组织法》规定，我国的村民自治是一个完整的组织体系，村民大会或村民代表大会是村民自治的最高权力机构，村委会是村民大会或村民代表大会的执行机构，既不是政党组织，也不是行政机关，而是群众性自治组织。由此可见，村民与村委会在法律地位上是平等和自由的，具备订立契约关系的主体法律要件。
契约化治理具备达成契约的行政法律要件。但在传统行政法领域之中，政府和相对人之间形成的是以命令和强制为特征的权力服从关系，没有地位对等可言，因而真正自由的合意也就无从产生。现代行政法的发展为行政法领域提供了合意的基础，并通过行政程序的设置保证自由合意的实现。在现代法治国家，随着给付行政的兴起，传统上以行政命令和强制为特征的行政行为存在的空间已大大缩小，而且其形成的权力服从关系也是通过法律对政府和相对人彼此间权力（利）义务的不对等配置体现出来，在这种不对等的权力（利）义务配置框架中也存在法律未作规定之处，在这个法律没有赋予政府权力及相对人相应义务的领域，政府在依法行政理念的支配下对这个领域中的事务是不能采取强制行政行为的，相对人也没有必须服从政府领导的义务，而政府为实现行政规制目标，当然可以与相对人进行充分协商，引导其自愿接受政府意志。虽然契约自由在行政契约中的适用空间受到一定的限制，但法律并没有从实质上予以否认。在此前提下，通过有效的程序构建自由合意的空间，保证处于劣势地位的相对一方表达意志的自由性，从而从根本上使行政主体和相对一方能够通过合意方式产生具有行政法律效力的契约。因此，现代行政法的发展已经拓宽了行政活动的领域，为行政主体与其他主体订立契约关系的存在奠定了基础。
（作者单位：哈尔滨工程大学人文社会科学院）
责任编辑：杨再梅endprint
