中俄蒙区域合作论坛在呼伦贝尔举行 推进次区域国际合作 金三角 建设
孙壮志
摘 要：中国、俄罗斯是上合组织的成员国，蒙古国是该组织的第一个观察员国，与中、俄互为邻国，三国有着密切的传统经济文化联系。近几年，三国尝试在上海合作组织框架内开展次区域合作，举行三次元首会晤，签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》等重要文件，取得初步成果。但推动三方合作，还面临政治互信不足的问题，在交通运输条件、政策法律衔接、经济结构互补等方面都有欠缺。虽然三方合作还有巨大的潜力，但要真正消除合作中存在的障碍，实现互利共赢，打造命运共同体，必须加强高层政策协调，对双边关系、区域合作做出更长远的顶层设计，不断充实更多具体内容。
关键词：上海合作组织 丝绸之路经济带 中蒙俄经济走廊 次区域合作
地处亚洲北部内陆的蒙古国，只有中国、俄罗斯两大邻居，双边关系非常密切，同时与中亚地区也有传统的经济和文化联系。蒙古国是上海合作组织（以下简称上合组织）的第一个观察员，曾被视为上合组织扩员最可能的候选国。可以说，中、俄、蒙三国在地区层面开展多边合作，上合组织是最佳平台，也是蒙古参与“丝绸之路经济带”的可靠依托。
上合组织框架内的中俄蒙元首会晤机制
由于蒙古国与上合组织成员国开展合作有传统和地缘的优势，也对2001年6月成立的上合組织很有兴趣，2004年6月，上合组织塔什干峰会正式同意蒙古国为上合组织首个观察员，邀请蒙古国领导人与会，同时批准了《上合组织观察员条例》，开启了上合组织扩大对外合作的进程。第二年印度、巴基斯坦、伊朗成为观察员，程序都是参照蒙古国的。成为观察员后，蒙古国很重视上合组织框架内的合作，总统、总理、部长、总检察长或特使多次参加上合组织不同层次、不同领域的会晤，提出过一些有益的合作建议。
2014年9月，在上合组织杜尚别峰会期间，中国国家主席习近平同俄罗斯总统普京、蒙古国总统额勒贝格道尔吉举行首次中俄蒙三国元首会晤。习近平主席在会晤时强调，会晤就彼此关切的合作问题进行沟通，可以增进三方互信，促进互利共赢合作，实现优势互补，共同发展，推动东北亚区域合作进程，很有必要，也具有重要意义。三国元首认为，这次会晤非常有益，责成各自有关部门落实三国元首达成的共识，研究有关合作建议。决定建立三国副外长级磋商机制，统筹推进三国合作。
时隔不到一年，2015年7月，在上合组织乌法峰会期间，习近平主席同普京总统、额勒贝格道尔吉总统又举行第二次会晤。习近平主席特别指出，举行中俄蒙三国元首会晤，启动三方合作进程，是着眼三国共同发展、促进区域合作作出的重大决策。他还提出了具体的合作建议，政治上要增进互信，打造命运共同体；经济上要对接各自发展战略，推动区域经济合作进程；人文上要密切民众交流和联系，巩固三方合作社会基础；在国际和地区事务中要加强协调和配合，维护地区及世界和平稳定。习近平主席强调，经济合作是三方合作优先和重点领域。希望三方将中方丝绸之路经济带建设、俄方跨欧亚大通道建设、蒙方“草原之路”倡议更加紧密对接起来，推动构建中俄蒙经济走廊。会上取得了首批成果，三国元首批准《中俄蒙发展三方合作中期路线图》；三国有关部门签署《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》《关于创建便利条件促进中俄蒙三国贸易发展的合作框架协定》《关于中俄蒙边境口岸发展领域合作的框架协定》。
在积极落实三方合作成果的基础上，2016年6月在塔什干峰会上举行中俄蒙元首第三次会晤。习近平在发言时指出，中俄蒙三方依托互为邻国的优势开展紧密合作，在经贸、人文、过境运输、旅游、体育等领域取得积极进展和成果。他强调，三方要落实好《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，推进交通基础设施互联互通、口岸建设、产能、投资、经贸、人文、生态环保等领域合作，协力实施重点项目，推动中蒙俄经济走廊建设尽快取得阶段性成果。三方要积极探讨开展三国跨境经济合作区建设，加强产业对接，推进三国毗邻地区次区域合作，带动三国毗邻地区共同发展。三方要扩大在上合组织框架内合作，共同落实《上合组织至2025年发展战略》关于“开放和伙伴关系政策”等合作事项，深化过境运输、粮食安全、防灾减灾、能源等重点领域合作。普京表示，俄方致力于按照三方达成的合作共识，落实好交通运输、基础设施建设，加快简化边境口岸手续，推动区域经济一体化进程；愿加强三国人文交流。额勒贝格道尔吉表示，蒙方愿同中俄一道，推进交通基础设施建设，加强边境地区经济合作；希望加强同中俄在农业、救灾减灾等领域合作。三国元首见证了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》和三国《关于特定商品海关监管结果互认的协定》等合作文件的签署。
虽然只有三次会晤，但中国、俄罗斯、蒙古国已经开始探讨在上合组织框架下开展具体合作，并取得了不少务实成果。2017年3月，三国牵头部门召开《经济走廊规划纲要》推进落实工作组会议，就建立推动落实规划纲要的有关机制、筛选优先项目清单等问题交换意见，达成一系列共识。
中俄蒙三国次地区合作面临的难题
从已经举行的三次中俄蒙元首会晤可以看出，在“丝绸之路经济带建设”的大框架下，三国借助上合组织这个比较成熟的区域合作平台，决定在更加广阔的空间内规划彼此合作，不仅促进了三国战略伙伴关系的发展，而且对区域稳定和发展也具有特殊意义。在上合组织元首峰会期间举行中俄蒙三国领导人会晤，既便于组织，富有效率，又能体现对拓展优先领域、开展“小多边”合作的足够重视。在中国的政府规划当中，中蒙俄经济走廊被明确为“丝绸之路经济带”的组成部分，中国与俄罗斯、中国与蒙古国都已经围绕丝绸之路经济带建设开展不同层次的磋商，签署了合作文件。如何实现彼此发展战略对接，加强互联互通，改善基础设施状况，为开展双边、三边乃至更广泛地区合作创造更加良好的环境和条件。但应该说明的是，三国规划还在探讨阶段，真正落到实处还面临不少现实的困难。
中国、俄罗斯是上合组织的成员国，蒙古国是该组织的第一个观察员国，与中、俄互为邻国，三国有着密切的传统经济文化联系，但推动三方合作，在交通运输条件、政策法律衔接、经济结构互补等方面都有欠缺。虽然三方合作还有巨大的潜力，但要真正消除合作中存在的障碍，实现互利共赢，打造命运共同体，必须加强高层政策协调，对双边关系、区域合作做出更长远的顶层设计，需要不断充实更多具体内容。这正是中俄蒙三国元首会晤机制的意义所在，而且应该说首先是对蒙古提高国际地位、扩展对外经济合作的空间有利。
但是，中俄蒙元首会晤机制并没有进一步形成三国的重要合作平台，主要原因也是蒙古国外交政策的变化以及对华政策的调整。蒙古国一直希望在中、俄和西方之间寻求平衡，近几年随着交往越来越频繁，对中国的经济依赖越来越强烈，同时受到一些外部势力的挑拨，蒙古国国内也存在着比较强烈的对华不信任情绪。
造成互信不足还有特殊的历史和现实原因，比如中苏对抗时期蒙古国受到苏联影响，形成的对华疑虑和敌意难以在短时间内消除。蒙古国内的某些政治势力把夸大中国“威胁”作为迷惑群众、迎合民族主义的工具，争取在大选中占据有利地位。从外交上看，蒙古寻求更多的“第三邻国”，特别是积极与美国、日本加强经济和安全合作，也有防范中国、俄罗斯影响过大的目的。
2017年7月，蒙古国第七届总统大选，蒙古民主党候选人巴图勒嘎依靠大打民族主义牌，成功击败对手、蒙古人民党的米耶贡布·恩赫包勒德，当选为新一任蒙古总统。整个选举呈现出一种不正常政治气氛，肆意树立中国的“负面形象”，制造“南部国家”威胁的舆论，对蒙古自身发展、对中蒙合作、对蒙古更多参与上合组织的合作都是不利的。这也造成了第四次中俄蒙领导人会晤未能继续举行，甚至有可能导致中蒙俄经济走廊规划难以很快落实。
尽管遇到政治阻力，中蒙经济合作持续扩大，中国已连续十年以上保持蒙古国最大贸易伙伴国地位，2017年前7月，双边贸易额达36.2亿美元，同比增长46.3%。截至2017年7月，中方对蒙非金融类直接投资达41.1亿美元，约占蒙吸引外资总额的30%。2017年上半年，俄蒙两国贸易额为5.59亿美元，同比增长43%，出现较明显的回升，但蒙方逆差较大，2013年甚至超过其外贸逆差总额的70%以上。与之相比，中蒙贸易额稳步增长，蒙古国对华贸易始终保持高额顺差，十年顺差高达188亿美元。2016年，蒙对华贸易总额49.63亿美元，较上年同期减少6.4%，占蒙同期外贸总额的60.0%。其中，对华出口贸易总额39.02亿美元，较上年减少0.2%；自华进口贸易总额10.61亿美元，较上年同期减少23.7%。应该说，中国、俄罗斯、蒙古国的次区域合作还是有非常好的基础，未来如果能够消除人为障碍，一定会展示良好的合作前景。
借助丝路经济带建设优化中俄蒙合作
中国提出“丝绸之路经济带”这样一个具有前瞻性的区域合作构想，在路径的选择上颇具新意，更加符合中国与俄罗斯、中亚国家包括蒙古擴大经贸联系的客观实际。“丝绸之路经济带”完全不同于传统的区域经济一体化方式，率先通过基础设施建设与贸易、投资、运输便利化以及金融合作，来促进各国经济的共同发展，增强彼此的依存度，逐步形成一个互惠、开放的地缘经济体。这是中国、俄罗斯、蒙古国都可以接受和参与的新型合作平台，非常灵活，充分尊重内陆小国的经济主权和自主选择对外经济合作伙伴的权利，强化其作为陆路贸易通道的枢纽地位，有助于实现地区内现有各种经贸合作关系的整合和提升，能够促进地区各国、各种跨国机制间的有效合作。
丝绸之路经济带不是要重建一种区域经济组织，而是要使多层次的合作更加顺畅，有效利用现有的机制和平台，比如上合组织等，破除资金短缺和资源分布不平衡造成的发展“瓶颈”，实现贸易投资的便利化。对中国与蒙古的双边经贸关系，对上合组织框架内的经济合作，对蒙古与俄罗斯、中亚国家恢复传统的经济联系，都有直接的促进作用。现阶段“丝绸之路经济带”建设的重点：首先是便利化建设，消除区域内的贸易、投资、过境运输的壁垒；其次是加大政策协调力度，提升各国彼此的认同程度，尝试制定共同的合作规则，加强区域内各国政策与制度上的沟通和衔接；再次是提高竞争能力，通过国际合作，改善内部投资环境，减少和降低生产成本，提高各国出口能力，真正实现优势互补。
蒙古与中亚国家有很多相似之处，应该充分借鉴中亚国家对华合作与参与上合组织的成功经验。中国与中亚国家国情、国力差异巨大，文化传统不同，但通过相互尊重、相互信任创造了大国与小国平等合作的范例。在全球经济整体低迷、贸易保护主义再度抬头的背景之下，中国和中亚国家通过建设丝绸之路经济带，倡导一种全新的合作理念，通过合作维护区域内各国首先是经济领域内的相互安全及可持续安全，以经济合作带动政治、文化交流，同时又以稳定的国家关系促进经济的共同繁荣与进步。以哈萨克斯坦为例，经济结构同样偏重资源开发，也是处于中、俄之间的内陆国，由于能够加强与中、俄的全面战略伙伴关系，同时积极参与上合组织框架内的各领域合作，有效促进了本国的增长，提升了在地区的经济影响，已经进入世界50强，成为独联体国家中经济实力仅次于俄罗斯的地区大国。
未来中俄蒙的次区域合作在很大程度上取决于蒙古国的战略选择，当然也受中俄关系和外部环境的影响，而在上合组织框架内加强三边合作，可以得到更稳定的机制保障。同时，“丝绸之路经济带”建设需要一个长期的历史过程，出现一些迟缓和波折也在所难免，中俄蒙经济走廊可能还需要更多的务实举措，还需要在各个层面特别是政策协调上加大力度，借助上合组织扩大带来的发展契机，最大限度地拓展中国、俄罗斯与蒙古多领域、多层次合作的时空范围，使其更具有稳定性、包容性与示范性。
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（作者单位：中国社科院上合组织研究中心）
责任编辑：张莉莉
