...区召开推进统筹城乡发展加快城乡一体化进程动员大会
王朝华
一、北京城乡一体化发展的总体状况
北京市提出率先实现城乡一体化发展新格局和建设世界城市的目标，结合新型城镇化发展，北京市加快推进基础设施和公共服务向郊区农村延伸和覆盖，对农村环境进行了全面整治，推动了一大批传统农村向新型农村社区转变，农村社区环境得到很大改善。
（一） 通过旧村改造，改善村庄环境
北京市农委联合九委办局联合出台《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》，在全市选择11个村庄进行旧村改造试点，根据旧村改造的途径和方式主要分为以下几种模式：1.自主改造型。房山区八十亩地、门头沟区樱桃沟、平谷区挂甲谷、怀柔区官地和顺义区北郎中，这些村由于集体产业支撑明显，有一定的经济实力，农民对旧村改造积极性高，因此，改造成效自然也较好。2.小城镇拉动型。怀柔区驸马庄和延庆县营城子村，依托小城镇发展的基础，由乡镇政府统筹规划并进行区域协调，带动周边村向该村集中，实现资源整合。3.社会资金介入型。密云县蔡家洼和昌平区奤夿屯，这两个村庄依托自身区位优势和资源优势，吸引社会资金进入，发展产业，进行旧村改造。4.村民贷款政府担保型。昌平区玻璃台村，以发展民俗旅游产业为主，通过政府担保贷款，形成村级经济的跳跃式发展。这些试点村庄，通过旧村改造拓展了发展空间，实现土地的集约节约利用，培育主导产业，促进农民致富，推进乡风文明建设，提高农民素质，加快了公共基础设施和住宅建设，村庄环境彻底改善。
（二） 推进城乡结合部地区重点村的城镇化发展
随着城乡一体化的进展，通过调整规划、设立立项绿色通道、土地有效利用和提供融资服务等举措，形成政策集成、破解城乡有别的资源要素配置方式；通过利用集体土地“自征自用”、留地安置和定向出让等方式，置换空间保障农民就业，实现城市要空间、农村要发展要文明、主体要利益的需求，逐渐消除城乡对立和城乡隔离；通过完善投入机制、均等公共服务、整合组织资源、对接基层管理，化解了城乡分割，实现了城乡共享共赢，促进了城乡统筹和社会和谐，为城乡结合部的新型城镇化改造积累了经验。
（三） 新型农村社区建设也成为了北京城乡一体化发展的组成部分
由于资源和区位等条件的限制，郊区农村的社会转型仍然是一项艰巨的任务，大部分农村地区与建立城乡一体化新格局和建设世界城市的要求还有很大的差距。因此，郊区农村的城乡一体化发展应该有更高的标准和要求。按照新型城镇化的发展趋势，北京郊区农村要根据北京城镇体系和功能分区的要求，分别向三个方向转变：1.列入城市建设规划范围内的农村，要逐渐完成向城市社区的转型，融入城市社会。2.在城镇化发展地区，建设集中上楼的城镇化社区，实现产业和人口的城镇化集聚。3.在一般农村，根据适当集中的原则，建设新型农村社区，完成保留村庄的现代化转型。北京市在推进小城镇建设和城乡结合部旧村改造的同时，出台了新型农村社区建设的试点意见，先后确定了12个新型农村社区建设的试点单位，各区县也布置了一批区县级的试点单位，因此，新型农村社区建设也成为了北京城乡一体化发展的组成部分。因为，新型农村社区建设已经从过去城乡二元结构和体制下的一般意义上的村庄改造，提升为城乡一体化进程中的北京城镇体系和城市层次的组成部分。
二、 北京农村集体土地开发建设的经验总结
城乡一体化的发展，在严格保护耕地、不增加耕地占用的前提下，离不开农村集体土地尤其是集体建设用地的整理盘活和开发利用，以便拓展新的产业发展空间，这样，既能增加农民的财产性收入，又能广开农民的就业渠道，最终实现富农富民的目标。从北京农村成功的典型案例来看，有以下几方面经验值得总结推广：
（一）要维护农民的土地开发权益和发展空间
在城市发展拓展区，土地基本被城市发展全部征占，要特别注意提倡采取征地留用的政策，给予应该转型的农村集体留下足够的产业发展用地空间。有了用地空间，村集体正常发挥组织功能，这类村庄的城镇化转型就不会出现大的制度缺陷，也不会在城镇化发展的同时使集体经济组织遭到解散。昌平区北店村的北店嘉园建设，就是这类成功的典型，具有典型意义。
在城镇化集聚地区的农村，无论是乡镇中心的规划区，还是多村集并建设的中小型城镇社区，都涉及到若干个村集体建设用地的整理、集中和配置问题，需要对现行征地制度进行改革，需要集体建设用地的空间置换和股权化集中配置，让农民分享集体土地开发建设产生的土地增值收益。将集体建设用地的开发权留给村集体、乡镇政府发挥统筹协调功能、以村为主体进行空间置换等，对于新型城镇化的推进都是重要的关键因素。房山区的韩村河村和丰台区的南宫村等都是近些年来的成功探索。
较大型的城镇社区，例如重点镇的中心区，可以由政府适当征地后，采取划拨留用的办法，由集体经济组织或集体经济的联合组织进行开发建设。在农村社区建设中，同样离不开集体建设用地的开发利用，重新整理集体建设用地，不但是新型农村社区居住用地的重新安排，而且是新型社区产业发展用地的空间保障，是新型城镇化可持续发展的前提条件。在已有的旧村改造中，集体土地的开发利用，不仅解决了民居改造问题，同时也拓展了产业发展空间。即使在只需整理提升、无需大拆大建的村庄，也能够同时拓展产业发展空间，实现产业结构的升级。顺义区的柳庄户村，就是典型的案例。
（二）创新和完善农村集体土地流转的体制机制
在城乡一体化建设中，必然带来集体土地权属关系和土地利用结构的变化，实现集体土地资源在流转中的优化配置。这种变化，本质上是农村集体土地财产所有权实现形式的变化。一般来讲，北京市农村集体土地权益的变化形式主要有以下几种：
1.通过货币补偿的形式实现集体土地权益。通过征地补偿，农民的土地资产转变为货币资产，这种货币化的土地资产仍然是农民的集体资产，其处置方式通过两个途径：一是在集体成员中分配，集体经济组织在城镇化进程中解体，农民以个体的形式转变为市民。二是城镇化以后，进一步转化为经营性固定资产，并且通过产权制度改革在集体经济组织中股权化，使农民在城镇化以后仍然拥有经济经济的组织载体和财产支撑。endprint
2.集体土地权益直接转化为土地股权。农民承包的集体土地在没有被征用的情况下，也可以直接股权化，例如集体的产业用地，其使用权可以转变为某种形式的股权，农民的土地承包权也可以转换为农业合作社的股权。
3.把集体土地权益置换为社会福利。可以置换为城镇的社会保障，现在征地补偿的一部分用于转换为居民的这部分村民的社会保障，这就是土地权益转换的一种途径。集体土地的其它用益物权，例如宅基地的使用权，可以置换为城镇住房，也可以置换为异地的宅基地。
4.农村集体土地的承包权置换为土地的收益权。农民的土地承包权，可以集中流转到乡镇土地流转信托中心，农民定期领取土地收益。北京农村集体土地承包权确权，采取确权确地、确权确利、确权确股三种形式，其中确权确利就是这种转换形式，农民自己不再经营土地，但是土地承包权没有失去，仍然可以凭借土地承包权取得土地收益。
（三）城乡一体化发展过程中要注重基层的统筹发展
城乡一体化发展需要一个过程，城乡统筹也不可能迅速见效，因此，只有形成市、区县和乡镇三个层次的统筹，才能促进北京地区经济社会的些协调发展，乡镇统筹是最基础的层次，不可缺少。乡镇层次的统筹主要表现在城乡一体化发展过程中城镇社区建设和新型农村社区建设的规划、产业园区和社区建设的空间地域布局、农村集体建设用地和宅基地以及农民土地承包权的流转置换、村庄的整理与集并等。
1.乡镇和村庄规划布局的统筹。村庄建设必须规划先行，编制乡镇总体规划、控制性的详细执行规划、产业布局规划、村庄体系规划、土地利用总体规划等，突出不同乡镇和村庄的文化资源，使城镇社区、新型农村社区的建筑景观和自然风貌有机结合，提升乡镇和新型农村社区的特色。
2.产业布局的统筹。乡镇必须加强产业布局的统筹，把产业升级和产业集中布局的调整结合，加快调整低端低效产业，盘活集体土地资源，实现产业用地的集约节约利用。实行二三产业向工业和科技文化园区集中，高端设施农业向现代农业园区集中，以二三产业园区建设支撑新型城镇社区建设。以现代农业园区支撑新型农村社区建设。在现代农业的结构布局上，发展大型现代农业科技园区，将设施农业、加工农业、观光休闲农业和现代会展农业向现代农业园区集中。园区外围的大田，规划建设成片的农产品生产基地和生态功能区，形成园区加基地的空间格局。产业布局和传统村庄的改造，要根据山区、半山区和平原地区的不同情况，突破村庄各自为战的局限，按照乡镇中心核状集聚、多中心组团集聚和山区带状集聚的不同类型模式，引导产业和人口的集聚，实现产业园区化和村庄社区化的联动。
3.集体土地开发利用的统筹。无论是建设小城镇社区，还是建设新型农村社区，最基本的条件都是在现有的集体建设用地基础上，通过土地利用结构的调整和和集中配置，盘活集体土地资源，既能够实现建设资金的平衡，又能够拓展出新的产业发展空间。通过现有乡镇和村庄的改造、集中上楼、村庄拆迁和居住点集中、低效企业用地的腾笼换鸟等途径，进行集体建设用地的综合整治，统筹产业园区、居住社区和农业生态用地，探索通过土地股权化的形式，促进集体土地的流转集中和集约化配置。对于村民的宅基地，在城镇社区，可以采取集体统一组织上楼后退还集体；在城镇建设区以外，可以集中到乡镇的村庄，可以探索宅基地置换、退还集体和货币补偿但仍然保留权益等多种形式，实现宅基地的集约化利用。
4.各项支农政策的统筹。在北京城乡一体化发展进程中，对于小城镇建设和新型农村社区建设，已经形成多项支农惠农政策措施，而且都有具体的项目和资金。例如山区险村险户搬迁、抗震节能改造、基础设施建设、社会事业投入、生态环境建设补偿等，乡镇一级应该进行统筹安排，进行政策集成，在有效执行规划的前提下，利用好各项优惠政策，使各项政策与农村社区建设相互对接。
（作者单位：北京市社会科学院经济所）
责任编辑：张莉莉endprint
